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【PPP解讀】淺析智能交通領域的PPP建設模式
2016/11/13 閱讀次數:[455]

一、什么是PPP

 PPP,是Public-Private  Partnership的縮寫,直譯為公共部門與私人部門之間的合作伙伴關系,簡譯為公私合營,在中國又常被翻譯為公私合伙、政企合營等。2014年11月29日,財政部印發的《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》中,明確規定PPP項目運作方式模式包括OM(委托運營)、BOT、BOOT(建設-擁有-經營-轉讓)、DBFO(設計-建設-融資-運營)、TOT(轉讓-經營-轉讓)、BOO(改建-運營-移交)等等。投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目,適宜采用PPP即政府和社會資本合作模式。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作,并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報;政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管,以保證公共利益最大化。

 PPP模式因其在資金和效率上的優勢,可廣泛應用于自然資源開發,電廠、供水或污水處理廠,通信,公路、隧道或橋梁,鐵路、地鐵,機場、港口等建設領域。PPP模式是一個完整的項目融資概念,但并不是對項目融資的徹底更改,而是對項目生命周期過程中的組織機構設置提出了一個新的模型。它是政府、營利性企業和非營利性企業基于某個項目而形成以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式,參與各方可以達到與預期單獨行動相比更為有利的結果。

 PPP模式的目標是多方參與、多方共贏。PPP的巨大優越性是很明顯的:

 PPP模式實現了政企的真正合作;由于能夠吸引社會資本的廣泛參與;最重要的是PPP模式將風險管理透明化,PPP模式通過對政府和企業雙方股權結構的設計來合理分配風險和權利,這樣的風險管理能夠很好的契合市場對風險的定價機制。但是PPP模式也存在一些不足。首先,PPP模式解決的是政府層面的融資問題,卻沒有解決參與其中的企業的融資問題。有人撰文稱,PPP項目的融資可以將基金搭配債務、銀行貸款,如基金出20%,銀行貸款20%,基金要求10%的回報,銀行要求7%的回報,1:1配比,綜合成本就變成8.5%,比基金低一些,比銀行貸款高一些。

 在傳統的智能交通領域的融資建設項目中,大多采用的是BT模式,由社會資本墊資,建好后轉交給政府,政府分期付款,但BT項目都需要市一級政府審核批準,非批準項目不得采用BT模式。

 但PPP模式明顯排除了BT模式,因為從PPP所包含的建設模式中,所有模式都包含了一個"O",也就是運營,而BT只是簡單的建設-轉交。之所以排除BT模式,主要原因還是在于目前地方債規模已經遠超出地方財政支付能力(一般口徑為15萬億,2014年我國財政總收入也不過14萬億多一點),我們也經常聽到某某集成商抱怨某某項目拖款嚴重,導致企業現金流非常緊張,無法按計劃參與下階段的BT項目。

 二、交通管控項目的PPP

 在2014年以前,智能交通領域的大型項目多為交通管控項目,如道路交通監控、信號控制、交通誘導、系統集成等,業主和發包方基本上為地方政府,因此智能交通領域的BT項目基本上全部來自交通管控領域。高速公路機電領域的項目也很大,但其中有相當部分為民營資本所組建的高速公路管理公司所發包建設,BT項目也不多。

 BT項目的好處是,集成商可以在短期內匯集資金、設備、人員,完成項目建設調試,然后抽身參與其他項目;壞處在于,BT項目的合同金額往往超出合同約定,且分包嚴重、項目質量難以保障。

 整體而言,交通管控項目多是管理需求而產生的項目,屬于“政府付費”的模式,不能對管理對象進行收費,在運營方面,也不可能產生直接的經濟效益。所以經濟較發達的城市和地區大多采用財政投資建設方式,很少向社會融資,在中西部部分經濟實力不足的城市和地區,則傾向于采用BT以及其他融資建設模式,通過分期付款的形式,緩解財政壓力。交通管控項目的“交通違法罰款收入”是直接進入到地方財政賬戶,項目建設和運營方不能參與“交通違法罰款收入”的分成,而且是被國家命令禁止的。現在有一些地方的項目,項目建設費用的來源,從“交通違法罰款收入”中分期撥付,與以往建設方直接參與分成相比,這一模式是將建設方排除在建設運營之外的,點位設置、設備選型等都由業主方決定,而以往則是直接由建設方負責,而且設置點位和設備類型在2007年公安部出臺《關于規范使用道路交通技術監控設備的通知》前,都是不向社會公開的。但這一模式是否違法國家禁令,還沒有明確的意見。

 交通管控項目一直以來重硬偏軟,在一些項目中,軟件是作為硬件的附贈服務存在的,項目建成之后,往往缺乏足夠的力量進行維護和運營,也缺乏明確的標準對項目的質量進行評價。現在在一二線城市中,對交通管控系統的運營維護工作已經非常重視,千萬級別的運營維護項目也不斷出現。

 正因為以往的項目中,建設方在運營環節是缺席的,所以現在大多數交通管控項目會將系統的操作、維護培訓作為要求之一寫入合同,而且不少地方政府都越來越傾向于將項目打包給當地的電信運營商,再由電信運營商進行項目的招投標,項目建設的主體其實還是集成商,但在這些項目中成為了影子英雄,也就是說,電信運營商在這其中不僅承擔了項目總包的角色,還承擔了運營的角色,項目有了本地化的運營維護企業,同時也可以根據項目建設質量和運行效果,對項目建設運營提出整改要求,更重要的是,本地的電信運營商大多是當地政府的長期合作伙伴,在項目費用的支付方面,可以有很多的變通方式,不會造成因項目費用支付不及時,導致項目建設進程拖沓、運營效率低下等情況發生。而對于參與建設的集成商而言,其好處在于不用擔心項目費用的拖欠。

 交通管控項目所具有的管理屬性,沒有商業運營模式,不管采用哪一種模式,最后的結果還是財政買單,加上目前政府拖欠工程款的現象不容樂觀,使得交通管控項目設計成為PPP方式的難度較大,資本感興趣的可能性較低。比較可行的方式,一是上文所提及的,將“交通違法罰款收入”與交通管理水平相結合,用科學的評價體系,在項目周期內測算道路交通通行效率和交通擁堵水平,然后從“交通違法罰款收入”中分期付清項目費用;

 二是與當地電信運營商合作,由電信運營商作為總建設和服務單位,電信運營商再公開招標選擇集成商,政府只與電信運營商發生經濟關系,政府可用的支付物品包括財政支付、土地支付以及其他抵押物,此外,交通管控項目所產生的動態交通信息和交通視頻資源,也可以作為電信運營商向用戶提供動態交通信息服務的一個抵押。

 三、智慧交通與智能公交項目的PPP

 先要了解的一點是,交通口的智慧交通項目大多是偏軟的信息系統集成項目,重硬輕軟也同樣存在于這個領域。

 一段時間以來,交通口的智慧交通項目,大多小而散,主要為運輸企業、公交出租企業的自發需求,也是為企業的車輛安全管理、智能調度而建設,項目簡單,智能化水平較低。只有北上廣等少數城市,所成立的交通信息中心/綜合交通運行指揮中心等類似機構,有比較大型的信息系統集成和數據處理的項目。

 在2014年以后,智能運輸領域的大型項目也開始增多,主要集中在公交智能化、出租汽車管理信息服務、路網監測和應急指揮、聯網售票等方面,而且這些項目的興起,大多有來自交通運輸部的政策支持,前期的示范項目也大多有部一級的財政支持。因為項目較少,項目總額不大,這個領域很少采用社會融資建設模式,基本來自政府財政投資。

 當交通運輸部所主導的一些示范性項目落地之后,各示范城市(大多為省會城市)所在省份的其他城市,受到示范城市的影響,也開始建設一些智慧交通項目,主要為公交智能化、出行信息服務、出租汽車管理信息服務項目,這些項目從原來分散在各運輸企業,逐步升級打包為市/區一級項目,體量和項目總額都迅速擴大。但整體來說,交通口在智慧交通領域的項目幾年難得一個,在申請財政資金方面,不是很困難,所以采用社會融資建設并不多見,在招投標中也很少見BT模式,印象中近幾年只有前年的阜陽智能公交項目采用了BT。

 高速公路領域的交通智能化項目,比如ETC、高速公路監控等等,其建設主體都是高速公路管理公司,大多是不差錢的主,有穩定的高速公路通行費收入。即便高速公路建設是PPP模式,但高速公路機電以及其他智能化項目大多也會是運營主體直接面向市場招投標建設。只有路網監測和交警口的視頻監控設備,面向于管理,項目費用來自政府投資,需要財政撥款,很少有社會融資的需求。

 交通運輸部2014年開始推行的省級客運聯網售票項目,意欲在2017年實現二級以上客運站的全國聯網售票,已有部分省份項目已建成,多是當地交通運輸部門財政投資,也有部分PPP項目,比如甘肅。

 甘肅省運管局采用PPP模式建設道路客運聯網售票系統的過程中,其下屬的甘肅道路運輸場站資產監管運營中心作為國投資金出資人,委托下屬全國資的新陸港資產運營公司履行國有資金股東權益,與招標確定的社會資本方--北京盛威南凌科技有限公司按照混合所有制企業模式,成立股份制的甘肅公眾道路客運聯網售票運營服務中心有限公司。在具體運作中,甘肅道路運輸場站資產監管運營中心負責組織實施項目的招標、建設等具體工作,并引進社會資本2100萬元,填補了項目建設資金缺口,解決了“建設難”問題;采用市場化運作模式,在道路客運售票聯網的同時開發商旅、廣告等業務,解決“運營難”問題;通過制定統一規則,和客運站簽訂合同,確保其合法利益,解決了“組織難”問題。

 城市智慧交通領域的項目包括綜合交通運行指揮中心/交通信息與應急指揮中心、停車管理/收費聯網、公交智能化系統/出租車管理信息服務、出行信息服務、公共自行車等等。交通口的項目有面向管理需求的,也有面向服務需求的,交通口的智能系統所覆蓋到的交通參與者要遠遠超過交警口,服務對象也是面向所有出行者,而且其中有一些領域是可以合法合理的面向用戶收費運營。

 綜合交通運行指揮中心/交通信息與應急指揮中心,這個大多在一二線城市才有,是整合了路政、運管、軌道、港航、城市客運管理等諸多系統內的交通信息,一些城市甚至接入了交警、氣象等部門的信息資源,最大化的獲取與城市有關的交通數據,從而為交通組織、交通運行、交通應急提供決策參考,同時為市民出行提供信息參考。這一類型的項目,將成為城市智慧交通建設的重要項目,能夠放入智慧城市框架下,作為其重要一部分,與其他城市管理信息系統互聯互通。這一類型的項目,基本上只能依靠財政撥款來維持運營,也沒可能獲得“交通違法罰款收入”,目前也很少看到社會融資,因為建設城市大多是經濟發達的城市,而且一個城市也僅有一個項目,多為財政投資,未來中西部城市或可能需要社會融資,但PPP模式是否適用于這一領域,還有待資本來設計模式,以及行業內的智慧支持。

 停車管理/收費聯網、公共自行車、出行信息服務等,都直接面向使用者,尤其是前兩者,每使用一次,都需要向運營方付費,這兩個項目類型可以設計出很多的PPP模式,而且政府也完全可以放手讓社會資本參與,但前提是做好系統規劃和技術方案設計,同時出臺嚴格的考核措施,規范收費費率和價格。只是很可能在這個領域,政府的角色是既當運動員,又做裁判員,根本在于與民爭利,尤其是停車管理/收費聯網,因為這個領域,沒有政府的牽頭參與,市場力量是很難完成資源整合,利益很難協調,前期投資成本巨大,或許成立國有與民營的合資企業會比較靠譜,收入主要來自停車聯網之后的停車位收費分成。路側的停車位聯網收費,不在這個范圍之內,因為路側停車位屬于公共資源,按要求是要全部上繳財政。據了解一些要推行停車管理聯網的城市,多是成立市屬企業來進行運營,其主要收入來源就是路側的停車位收費。

 至于公交智能化/出租車管理信息服務、出行信息服務,在示范城市中,建設資金大多由交通運輸部補貼一部分,市級財政支持一部分,公交企業承擔一部分等來籌集,基本上不需要向社會融資。但在示范城市之外,尤其是中西部城市,即便將系統、硬件、運營打包在一起,也不過一兩千萬,但對財政而言,這并不是優先考慮的,如果示范城市以外的城市項目,要進行社會融資,將比較困難。一是公交智能化系統在大部分功能設計上,是面向政府和公交企業的管理需求的,面向公眾的那一小部分,也都是沒可能收費的,能設計PPP模式?首先,一兩千萬的項目較難獲得社會資本關注,其次,中小城市的公交公司運營很難盈利,再次,中小城市的浮動車數據對于交通信息服務企業而言,也缺乏吸引力,建立在此之上的手機出行APP,用戶規模欠缺,也難以吸引到廣告客戶。公交公司的車身廣告、車載電視和站牌廣告,早已經被承包完畢,唯一可能有運營收入的,就只有電子站牌和出行信息服務APP的廣告收入。中小城市的公交智能化/出租車管理信息服務、出行信息服務,可能的PPP模式,就是將車身、場站、電子站牌、出行信息服務APP的所有廣告打包,作為運營環節的組成部分,合同期內,雙方協商分成模式。

 四、傳統集成商的角色?

 從目前來看,不管是交通管控領域,還是高速公路、智慧交通、智能公交領域,甚少有傳統的集成商和工程商參與到運營環節中去,目前所了解到,僅有千方科技、易華錄等少數幾家企業有參與到運營中去的可能,千方科技在2014年中標了阜陽智能公交BOT項目,特許經營4年,或許千方科技可以將此作為試點。

 對于大多數的集成商而言,其角色依然是系統集成和產品設備提供安裝,參與到運營環節,人力、資金都是不可承受之重,要知道對一些項目較多的集成商來說,連項目的后期維護和人員培訓都是一個讓人頭疼的問題,要分散不少的資源。所幸的是,不管項目建設模式如何變化,但集成商在項目建設中的核心地位不可能改變,一些本地的電信運營商中標之后,通常會進行二次招標。只是一些上市公司可能會有業績和報表上的需求,中標企業要一定是本企業出現,這會造成一些困擾。

 未上市的集成商未來或可能與一兩家有興趣參與智能交通行業PPP模式的資本機構,達成戰略合作,作為一個聯合體,去參與PPP模式的建設、運營,資金由資本機構來承擔,集成商只與資本機構發生經濟聯系。或者,集成商與銀行、證券金融機構達成戰略合作,由銀行、金融機構提供授信,集成商承擔整個項目的建設、運營,但這樣對集成商是一個非常大的挑戰,在經營模式上,是一個巨大的挑戰。

 五、小結

 從大環境來看,缺乏運營環節的項目不管設計成哪種PPP模式,社會資本的興趣都不會很大。國家發改委投資司副司長羅國三4月24日表示,國家發改委正準備建一個PPP項目庫,目前正在收集、匯總地方的PPP項目。全國各地大概只有10%-20%左右的項目簽訂了合同。另外,4月25日開幕的南京創洽會集中發布37個PPP合作項目,總投資240億元,擬引入社會資本146億元但有合作意向的洽談者不到兩成。

 這其中的原因,可能比較復雜,首先資本會對采用PPP模式的項目利潤進行一個比較,是否合算,是否合理,畢竟資本永遠是逐利的,他們永遠在尋找更高回報,投資期更短的項目;其次,在設計上會比較麻煩,要兼顧政府、投資方、建設方、運營企業等多方利益;再次,社會資本對政府償債能力的擔憂,以及政府公信力下降的原因,政府項目的PPP模式,我們只能是且看且行。

 整體而言,PPP模式還處于一個摸索階段,更需要眾多企業去探索,但可以斷定,傳統的ITS企業不可能成為PPP模式的主力,專業的事情交給更專業的人和機構去做,這應該是ITS企業應該放在第一位考慮的。

 不同于污水/垃圾處理、收費公路建設、收費停車位管理、與房地產有關的市政建設、客運運營等公共服務,在智能交通領域,不論是交通管控還是智慧交通,都屬于信息化項目,其特點是建立在公路、營運車輛、停車位等交通基礎要素上,依附于這些交通要素;其次是不能直接產生經濟效益,不能面向被管理者和用戶收費;所以將這樣的項目PPP化,更為復雜,也更需要各方探索和妥協。

 最后以國家ITS中心主任王笑京的話做結尾:PPP模式是我們國家在未來整個建設或者是產業發展中與大城市基礎設施建設相關的一個很重要的模式,國際上這種模式很普遍。在智能交通領域,PPP模式也應該鼓勵,因為它能夠更多的調動社會資金及資源。當然,政府引進PPP模式的同時,要允許企業掙錢,如果沒有利潤,沒有收益,不可能有企業資金涌入。不過,智能交通也有它的特殊性,比如說有些和公共利益相關的系統,PPP模式就不大合適,像信號燈系統、違章抓拍系統,國內曾經嘗試PPP模式,但都不是很成功。所以,一些涉及到公益服務特別是和執法相關的項目,最好還是以政府為主。


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